Μια μεγάλη προσπάθεια να μπει τάξη στον τρόπο που λειτουργούν οι δήμοι και οι περιφέρειες της χώρας αποτελεί ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης.
Για πρώτη φορά συγκεντρώνονται σε ενιαίο κείμενο οι κανόνες για τις εκλογές, τη διοίκηση, τις αρμοδιότητες, τα οικονομικά και τον έλεγχο νομιμότητας των ΟΤΑ.
Πρόκειται για μια μεταρρύθμιση που επηρεάζει κάθε πτυχή της τοπικής ζωής: από το πώς εκλέγεται ο δήμαρχος, μέχρι το πού πάνε τα δημοτικά τέλη και ποιος ελέγχει τις αποφάσεις των δημοτικών αρχών.
Το ερώτημα που αναδεικνύεται είναι διττό: κάνει η μεταρρύθμιση την αυτοδιοίκηση πιο οργανωμένη και αποτελεσματική, ή την κάνει πιο συγκεντρωτική και εξαρτημένη από το κράτος;
Στις επόμενες ενότητες εξετάζουμε κάθε βιβλίο του Κώδικα με τρόπο απλό και κατανοητό.
Βιβλίο Πρώτο – Εκλογές και συγκρότηση της αυτοδιοίκησης
Το πρώτο βιβλίο ασχολείται με το πώς οργανώνονται οι δήμοι και οι περιφέρειες και με ποιον τρόπο εκλέγονται οι αρχές τους.
Στο επίπεδο της καθημερινότητας αυτό αφορά τον τρόπο με τον οποίο προκύπτουν οι δημοτικές και περιφερειακές πλειοψηφίες που θα διοικήσουν τον τόπο για πέντε χρόνια.
Ο Κώδικας εισάγει ένα πιο καθαρό εκλογικό μοντέλο: ορίζει με σαφήνεια τα όρια δήμων, τις κοινότητες, τα όργανα τους και προβλέπει συγκεκριμένες διαδικασίες για την υποβολή και ανακήρυξη συνδυασμών.
Παράλληλα εισάγει, για πρώτη φορά σε τέτοια έκταση, τη δυνατότητα ηλεκτρονικής ψήφου για όσους εγγραφούν σε ειδικούς καταλόγους, κάτι που δυνητικά διευκολύνει όσους λείπουν ή δεν μπορούν να μετακινηθούν.
Ωστόσο το νέο σύστημα οδηγεί σε πολύ ισχυρές πλειοψηφίες για τον δήμαρχο ή τον περιφερειάρχη.
Στην πράξη, ακόμη και με μέτριο ποσοστό, ο επικεφαλής του πρώτου συνδυασμού εξασφαλίζει άνετο έλεγχο του συμβουλίου. Αυτό σημαίνει πιο σταθερές διοικήσεις, αλλά λιγότερη αντιπολίτευση μέσα στο δημοτικό συμβούλιο.
Η ηλεκτρονική ψήφος, ενώ αποτελεί ένα βήμα εκσυγχρονισμού, συνοδεύεται από ανησυχίες για το αν προσφέρει ίσες ευκαιρίες σε όλους και κατά πόσο είναι ασφαλής.
Συνολικά, το πρώτο βιβλίο βάζει τάξη στο εκλογικό πλαίσιο, αλλά ταυτόχρονα ενισχύει σημαντικά τη θέση του δημάρχου ήδη από την κάλπη.
Βιβλίο Δεύτερο – Πώς διοικούνται οι δήμοι και οι περιφέρειες
Το δεύτερο βιβλίο περιγράφει τον εσωτερικό μηχανισμό διοίκησης των δήμων και των περιφερειών. Εδώ συναντάμε την πιο έντονη αλλαγή φιλοσοφίας.
Ο δήμαρχος και ο περιφερειάρχης αποκτούν πλέον έναν εξαιρετικά ισχυρό ρόλο, με αρμοδιότητες που καλύπτουν σχεδόν όλο το φάσμα της λειτουργίας ενός ΟΤΑ: από την οικονομική διαχείριση μέχρι την εποπτεία του προσωπικού και την εκτέλεση των αποφάσεων.
Το οργανόγραμμα γίνεται καθαρότερο, με τους αντιδημάρχους να λειτουργούν ως άμεσοι συνεργάτες και με τις υπηρεσίες να υπάγονται απευθείας στην πολιτική ηγεσία.
Αυτή η σαφήνεια μπορεί να κάνει τις αποφάσεις πιο γρήγορες και αποτελεσματικές.
Όταν ο δήμος πρέπει να πάρει άμεσα μια απόφαση, οι διαδικασίες είναι πια ξεκάθαρες και ο υπεύθυνος ορίζεται αμέσως.
Από την άλλη πλευρά, όμως, η ενδυνάμωση της θέσης του δημάρχου συρρικνώνει τον ρόλο του δημοτικού συμβουλίου, το οποίο κινδυνεύει να λειτουργεί περισσότερο ως όργανο επικύρωσης παρά ως πραγματικός χώρος συζήτησης και λογοδοσίας.
Η δυνατότητα του δημάρχου να λαμβάνει μόνος του αποφάσεις «σε περίπτωση άμεσης ανάγκης» δημιουργεί επιπλέον ανησυχίες, καθώς μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση της εξαίρεσης.
Το αποτέλεσμα είναι μια διοίκηση πιο σφιχτά δομημένη, αλλά με λιγότερα αντίβαρα.
Βιβλίο Τρίτο – Τι αρμοδιότητες έχουν οι ΟΤΑ
Το τρίτο βιβλίο αγγίζει ένα κεντρικό πρόβλημα δεκαετιών: ποιος είναι υπεύθυνος για τι.
Για πρώτη φορά γίνεται μια ολοκληρωμένη προσπάθεια να αποτυπωθούν οι αρμοδιότητες δήμων και περιφερειών.
Ο Κώδικας ορίζει τι αποτελεί αποστολή του κράτους, τι ανήκει στους δήμους ως «καθημερινότητα» των πολιτών και σε ποιους τομείς οι ΟΤΑ μπορούν να συνεργάζονται μεταξύ τους ή με άλλους φορείς.
Η καταγραφή αυτή αποτελεί σημαντικό βήμα, αφού μέχρι σήμερα πολλές αρμοδιότητες ήταν θολές, με αποτέλεσμα είτε να μην τις αναλαμβάνει κανείς είτε να γίνονται αντικείμενο συγκρούσεων.
Ταυτόχρονα δίνεται μεγαλύτερη ευχέρεια σε δήμους και περιφέρειες να συνεργαστούν, να μοιραστούν προσωπικό ή να δημιουργήσουν κοινές υπηρεσίες.
Αυτό είναι ιδιαίτερα πολύτιμο για μικρούς, ορεινούς ή νησιωτικούς δήμους που δεν διαθέτουν αρκετούς πόρους.
Ωστόσο η αύξηση των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ δεν συνοδεύεται από αντίστοιχη ενίσχυση των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων τους.
Οι δήμοι αναλαμβάνουν περισσότερες ευθύνες χωρίς να διαθέτουν πάντα τις δυνατότητες να τις εκπληρώσουν.
Επιπλέον, η δυνατότητα ανάθεσης υπηρεσιών σε εξωτερικούς φορείς δημιουργεί ανησυχίες για υπερβολική εξάρτηση από ιδιώτες σε βασικές λειτουργίες, όπως η καθαριότητα ή οι κοινωνικές υπηρεσίες.
Συνολικά, το βιβλίο 3 προωθεί έναν πιο ενεργό ρόλο των ΟΤΑ, αλλά χωρίς να λύνει το ζήτημα της χρηματοδότησης.
Βιβλίο Τέταρτο – Τα οικονομικά των δήμων και των περιφερειών
Το τέταρτο βιβλίο, το πιο εκτενές και τεχνικό, ασχολείται με το οικονομικό πλαίσιο των ΟΤΑ.
Ρυθμίζει τον τρόπο με τον οποίο καταρτίζεται και εκτελείται ο προϋπολογισμός, πώς εισπράττονται τα έσοδα, με ποιον τρόπο επιβάλλονται τα δημοτικά τέλη και πότε μπορούν οι δήμοι και οι περιφέρειες να δανείζονται.
Η μεγαλύτερη αλλαγή εδώ είναι η αυστηροποίηση και η τυποποίηση των οικονομικών διαδικασιών.
Ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ξεκάθαρος, ισοσκελισμένος και δημοσιευμένος.
Οι εισπράξεις και οι πληρωμές ακολουθούν αναλυτικούς κανόνες που αποσκοπούν στη διαφάνεια και στην αποφυγή κακοδιαχείρισης.
Η θετική πλευρά είναι ότι οι δήμοι αποκτούν ένα σταθερό πλαίσιο λειτουργίας, κάτι που μπορεί να περιορίσει φαινόμενα αδιαφάνειας και προχειρότητας.
Από την άλλη πλευρά, όμως, οι ΟΤΑ εξακολουθούν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τους πόρους που τους δίνει κάθε χρόνο το κράτος, οι οποίοι παραμένουν ανεπαρκείς σε σχέση με τις αρμοδιότητες που έχουν πλέον.
Η αυστηρή οικονομική εποπτεία και οι πολυπλοκότερες διαδικασίες ενδέχεται να δυσκολέψουν ιδίως μικρούς δήμους που ήδη λειτουργούν οριακά.
Την ίδια στιγμή, πολλά από τα έσοδα των ΟΤΑ προέρχονται από τέλη που πληρώνουν οι δημότες, με αποτέλεσμα να μεταφέρεται ολοένα και περισσότερο οικονομικό βάρος στους πολίτες.
Βιβλίο Πέμπτο – Ποιος ελέγχει τους δήμους και τις περιφέρειες
Το πέμπτο βιβλίο εισάγει μια νέα αρχή εποπτείας: την Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας των ΟΤΑ.
Η υπηρεσία αυτή αναλαμβάνει να ελέγχει αν οι αποφάσεις των δήμων και των περιφερειών είναι σύμφωνες με τον νόμο.
Στόχος είναι να υπάρχει ένας ενιαίος και σύγχρονος μηχανισμός που θα διασφαλίζει ότι δεν γίνονται παρατυπίες και ότι οι δήμοι λειτουργούν με διαφάνεια.
Ο έλεγχος πραγματοποιείται μέσω ψηφιακού συστήματος, κάτι που ενδεχομένως κάνει τη διαδικασία πιο γρήγορη και πιο αξιόπιστη.
Η ίδρυση μιας τέτοιας υπηρεσίας δείχνει τη διάθεση να ενισχυθεί η νομιμότητα στην αυτοδιοίκηση.
Όμως η νέα δομή είναι ιδιαίτερα ισχυρή και φέρνει την αυτοδιοίκηση πιο κοντά στον κεντρικό έλεγχο του κράτους.
Ο φόβος που εκφράζεται είναι ότι, πέρα από τον έλεγχο της νομιμότητας, μπορεί στην πράξη να ασκεί και έλεγχο σκοπιμότητας, δηλαδή να επηρεάζει πολιτικές αποφάσεις που θα έπρεπε να λαμβάνονται σε τοπικό επίπεδο.
Παράλληλα, η διαδικασία ελέγχου και προσφυγής, όσο καλοπροαίρετη κι αν είναι, μπορεί να καθυστερεί σημαντικά τη λήψη αποφάσεων.
Τοπικό κράτος πιο οργανωμένο αλλά και πιο συγκεντρωτικό
Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης είναι μια μεγάλη θεσμική μεταρρύθμιση που προσπαθεί να ξεκαθαρίσει τον τρόπο λειτουργίας των δήμων και των περιφερειών.
Εισάγει περισσότερη οργάνωση, πιο σταθερό εκλογικό σύστημα, καθαρότερη κατανομή αρμοδιοτήτων και ένα αυστηρό πλαίσιο οικονομικής διαχείρισης.
Σε αυτά τα σημεία αποτελεί βήμα προόδου προς μια αυτοδιοίκηση που λειτουργεί με περισσότερη συνέπεια και λιγότερη αβεβαιότητα.
Ταυτόχρονα, όμως, η μεταρρύθμιση συγκεντρώνει περισσότερη εξουσία τόσο στα χέρια των δημάρχων και περιφερειαρχών όσο και στα χέρια του κράτους μέσω του νέου συστήματος εποπτείας.
Οι δήμοι αναλαμβάνουν περισσότερες ευθύνες χωρίς να λαμβάνουν τους απαραίτητους πόρους, ενώ τα συλλογικά όργανα, όπως τα δημοτικά συμβούλια, κινδυνεύουν να αποδυναμωθούν.
Έτσι, ο Κώδικας μπορεί να κάνει τη διοίκηση πιο αποτελεσματική, αλλά δεν κάνει απαραίτητα την αυτοδιοίκηση πιο αυτόνομη ή πιο συμμετοχική.
Στην πράξη, ο νέος Κώδικας δημιουργεί ένα τοπικό κράτος πιο οργανωμένο, αλλά και πιο συγκεντρωτικό.
Το αν αυτή η νέα πραγματικότητα θα αποδειχθεί ωφέλιμη για τις τοπικές κοινωνίες θα εξαρτηθεί από το πώς θα εφαρμοστεί στην καθημερινότητα και από το αν θα υπάρξει πραγματική ενίσχυση των πόρων και της συμμετοχής των πολιτών.
